De Vlaamse klimaattop: wat staat er op het spel?

Sinterklaasdag 2015: Vlaams minister-president Geert Bourgeois roept op tot een Vlaamse klimaattop. Verrassend, vindt Pieter Leroy, hoogleraar Milieu en Beleid aan de Radboud Universiteit Nijmegen, dat juist de Vlaamse regering, met weinig belangstelling voor milieu en middenveld, kiest voor topoverleg over het klimaat met zowat alle belangengroepen en verenigingen die Vlaanderen rijk is. Intussen heeft de klimaattop verder gestalte gekregen: een eerste bijeenkomst vindt plaats op 19 april met als doel intenties en plannen uit te wisselen, gevolgd door een tweedaagse in november waarop concrete plannen moeten worden gemaakt. Leroy schetst voor Ons Erfdeel wat er aan de orde is op deze Vlaamse klimaattop, die eigenlijk vooral een energietop moet worden. De inzet is gigantisch, en er zijn complexe maar cruciale keuzes aan de orde. Die worden het best buiten de politiek van alledag gehouden. Hoe beter de sociaaleconomische partners en de civil-societyorganisaties bij de energieomschakeling worden betrokken, hoe meer “energie” dit zal opleveren.

Artikel door Pieter Leroy
Wie de tekst liever als pdf leest, kan hier terecht.

 

Het was een verrassende oproep op 6 december 2015, Sinterklaasdag, van Vlaams minister-president Bourgeois, voor een heuse Vlaamse klimaattop. Vertegenwoordigers van landbouw en industrie, van scholen, van gemeenten, wetenschappelijke instellingen en milieuorganisaties zouden worden uitgenodigd. Die oproep was verrassend om ten minste twee redenen. De eerste is dat de Vlaamse en Belgische regeringen van de laatste vijftien jaar, van welke signatuur ook, bepaald niet uitblinken in belangstelling voor milieu- en klimaat-thema’s. Daar zijn talloze aanwijzingen voor. Slechts één ervan haalde de bijziende vaderlandse pers: dat het zes jaar duurde om tussen de verschillende deelregeringen in België een klimaatakkoord te sluiten. De evidente rekenfouten, zelfs in de zogenaamd voorlaatste versie, waren tekenend voor een gebrek aan aandacht en prioriteit. Tweede verrassend element: de huidige Vlaamse regering hanteert, nog een beetje meer dan haar voorgangers, een behoorlijk jakobijnse stijl van regeren. Overleg met “de corporaties”, laat staan met de civil society is daarin bepaald niet vanzelfsprekend. Oosterweel (het plan om de Antwerpse Ring helemaal rond te maken en zo het verkeer vlotter te laten verlopen) en Uplace (een grootschalig “winkel- en belevingscentrum” aan de rand van Brussel) kunnen ervan meespreken. De toon is, sterker nog dan eerder: wij zijn verkozen, wij hebben het nu voor het zeggen. Constitutionele politiek, ja; overlegpolitiek: ho, maar.

En zie, diezelfde Vlaamse regering, met weinig belangstelling voor milieu en middenveld, roept nu op tot topoverleg met zowat alle belangengroepen en verenigingen die Vlaanderen rijk is: verrassend. Sommigen noemden het een paniekreactie: na jaren van weinig aandacht, dwong de aankomende klimaatconferentie in Parijs tot een intern Belgisch akkoord. En het Parijse akkoord impliceerde op zijn beurt weliswaar al langer voorzienbare, maar moeilijke ambities voor Vlaanderen. Ik geloof die paniekhypothese niet zo. Twee andere kwalificaties lijken me beter geschikt. De ene is die van de aardschok: na jaren geblokkeerd te hebben gezeten, zijn enkele aardplaten nu met een schok gaan schuiven en is klimaat ineens urgent geworden. En de tweede is die van de mobilisatie: als de urgentie dan eindelijk doordringt en de ambities hoog opgeschroefd (moeten) worden, kun je beter alle hens aan dek roepen. Bovendien: urgentie creëert wellicht mobilisatie, en mobilisatie creëert wellicht urgentie, zo begreep ik de boodschap van Bourgeois.

Intussen is er enige duidelijkheid over hoe de top er precies komt uit te zien: een eerste bijeenkomst in april moet vooral ideeën, visies en plannen opleveren. Het lijkt enigszins een kopie van COP21: kom op met die goede voornemens, laat zien wat je wilt en wat haalbaar is. In november moet een tweedaagse leiden tot een dubbele serie beleidsuitkomsten: allerlei plannen voor de korte termijn, en een visie op de wat langere termijn. Met 2030 als planningstermijn en 2050 als “horizon” is die termijn niet al te lang. Maar zoals het wereldklimaatplatform met de COP’s voorziet ook de Vlaamse regering een vervolg in jaarlijkse conferenties voor aanpassing en aanscherping. Minder helder is op dit moment nog voor welk type proces en organisatievorm men kiest, en wat de status van de beoogde uitkomst zal zijn. Anders gezegd: hoe de constitutionele politiek omgaat met de deliberatieve. Ik reken erop dat daar goed over is of wordt nagedacht. Mobilisatie en concertatie zijn immers prima, maar mobilisatie kanaliseren en politiek productief maken zonder haar stil te laten vallen of zelfs in haar tegendeel te laten verkeren is niet vanzelfsprekend. En overleg zonder heldere uitkomsten en verantwoordelijkheden dreigt de legitimiteit eerder aan te tasten dan te versterken. Uit zowel de Franse Grenelle de l’environnement (2007) als het Nederlandse Energie-akkoord (2013) vallen daarover boeiende lessen te trekken. Met de COP21 in Parijs heeft de Franse diplomatie, Laurent Fabius voorop, bekwaam laten zien hoe je zo’n proces en overleg organiseert. Maar succes kost wel wat energie.

Is de vormgeving dus nog wat onhelder, de agenda is wél helder. Het heet dan “klimaattop”, maar eigenlijk moet het vooral een energietop worden. De voorlopige agenda voorziet ook in een energiepact. Vlaanderen en België hebben, net als de rest van Europa, en bij uitbreiding de hele wereld, behoefte aan een energiebeleid voor de lange termijn. Dat is iets anders dan het dappere bevriezen van de energieprijzen, of het onhoudbaar genereus uitdelen van subsidies voor isolatie of zonnepanelen; het is iets anders dan waarschuwen voor energietekort in de winter, inclusief alarmerende afschakelprogramma’s; het is ook iets anders dan handjeklap met de privésector spelen om allang afgeschreven nucleaire centrales toch maar wat langer open te houden. Mocht het voorgaande u karikaturaal voorkomen: het zijn helaas wel de fragmentaire thema’s en maatregelen die de afgelopen vijftien jaar het zogenaamde energiedebat in Vlaanderen en België hebben beheerst. Her en der is dapper gepoogd een serieuzer debat te voeren, vanuit wetenschappelijke en technologische hoek, vanuit diverse bedrijfssectoren en vanuit milieuorganisaties. Zonder andere initiatieven tekort te doen, verwijs ik naar de inspanningen van VIWTA, het instituut voor samenleving en technologie dat het Vlaamse Parlement adviseerde, maar intussen is opgedoekt. Ik verwijs naar het helaas ook ter ziele gegane Argus, dat een eigen energieberaad heeft georganiseerd: overleg tussen marktsector en civil society, buiten de constitutionele politiek om. Interessant is dat Argus niet alleen goede wil en overtuiging, maar ook een behoorlijke mate van consensus vaststelde. Het bepleitte daarom een heus energiepact, in goede Belgische politieke traditie. En de Vlaamse klimaattop heeft dat doel nu overgenomen. Aan kennis en expertise, aan analyse en aan mogelijke scenario’s is geen gebrek. Hét probleem van de klimaattop zal zijn het proces goed vorm te geven en een bekwame, energieke en geaccepteerde regisseur te vinden. Want de inzet is gigantisch.

DE VELE BELANGEN VAN ENERGIE

Iedereen heeft op school geleerd dat de industriële revolutie in West-Europa op gang kon komen door het veralgemeende gebruik van steenkool vanaf ongeveer 1800. Ook de geweldige economische boom in Europa in de jaren 1950-1980, the great acceleration, is goeddeels toe te schrijven aan de beschikbaarheid van goedkope energie. Dat betrof vooral petroleum, voor Midden-Europa ook bruinkool, en na ongeveer 1970 ook kernenergie. In beide historische perioden was goedkope energie een sleutelfactor voor de economische ontwikkeling en de welvaart. De motieven voor de oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal in 1952 zijn, terecht, vaak in verband gebracht met het zodanig verbinden van de Franse en Duitse economie dat nóg een oorlog tussen die landen zo onwaarschijnlijk mogelijk zou worden. Maar de oprichting van de EGKS weerspiegelt ook het toenmalige denken over het verband tussen energie en economie: goedkope energie als basis voor de nationale industrie, en betrouwbare energie-, in casu vooral warmte- en stroomvoorziening voor de huishoudens. In de jaren 1960 en ’70 werd steenkool geleidelijk vervangen door petroleum en aardgas, met mijnsluitingen, sociale onrust enzovoort als gevolg. Maar de basisgedachte bleef behouden. En vanwege dat grote belang van energie voor de nationale economie en welvaart waren Europese landen zeer huiverig om hun bevoegdheden daarover naar Europa te verschuiven. Integendeel: met allerlei steunmaatregelen voor grootverbruikers in industrie, landbouw en transport, probeerden zij hun nationale economie van zo goedkoop mogelijke energie te voorzien om met de buurlanden en de wereld te concurreren. En dat doen ze nog steeds.

Met de dubbele energiecrises van 1973-74 en 1980-81 veranderde het beeld. Europa bleek erg kwetsbaar voor de eenzijdige energiebevoorrading door petroleum uit het Midden-Oosten. Diversificatie was het eerste devies. Kernenergie werd, ondanks tegenstand van de “atoomenergie: nee bedankt”-beweging, in Frankrijk, Duitsland, België, het Verenigd Koninkrijk en elders doorgedrukt voor de elektriciteitsproductie; al of niet vloeibaar (aard)gas werd uit andere landen dan het Midden-Oosten betrokken, in toenemende mate uit het huidige Rusland; en door de enorme stijging van de olieprijs werden olievelden in de Noordzee rendabel exploiteerbaar. Het andere devies, betaalbaarheid voor de burger, was al ouder. De geweldige prijsstijgingen van de jaren 1980 zetten het onder druk. Op de achtergrond was de oproep van de milieubeweging hoorbaar: energie is een schaars goed, de olie raakt een keer op, dus kies voor rationeel energieverbruik, voor energiebesparing en voor hernieuwbare energie. Dat impliceert een andere technologie, ander gedrag, en een andere organisatie. De feitelijke impact van die geluiden beleef beperkt. Toch werd energie, meer dan in de jaren 1950 tot ’70, een thema van publiek debat, omgeven met veel meer belangen, en inzet van een belangenstrijd.

Twee politieke ontwikkelingen zijn bepalend voor het energiethema van de jaren 1990 en daarna: europeanisering en liberalisering. Zonder het belang van energie voor hun nationale economieën te onderschatten, droegen de Europese lidstaten geleidelijk toch wat meer energiebeleid aan Europa over. Europa, op zijn beurt, stevig onder invloed van een neoliberaal drankje, bepleitte liberalisering van de energiemarkt. Zoals in het openbaar vervoer, de communicatie en andere, zou ook op de energiemarkt liberalisering tot meer concurrentie en lagere prijzen leiden. De mate van liberalisering is per land en per sector zeer verschillend: ook als staatshoofden en regeringsleiders er in Brussel mee instemden, bleven zij thuis toch hun nationale energiesectoren beschermen. Belangrijke energiedragers, petroleum voorop, waren al eerder vrijwel geheel in machtige private handen. De liberalisering van de Europese energie heeft daarom vooral bijgedragen aan grotere variatie en complexiteit, zowel binnen als tussen landen, zowel binnen als tussen verschillende energiedragers. Daarmee is ook de sturingsmacht van overheden kleiner en meer gefragmenteerd geworden.

De recentste fase van het energiebeleid wordt gekenmerkt door de opkomst van nog een ander belang: het milieu-, vooral klimaatthema. Feitelijk zijn milieu en energie al veel langer gekoppeld: het algemene gebruik van steenkool vanaf 1800 werd pas mogelijk nadat men wist hoe, via ontzwavelingstechnieken, de enorme stank van steenkool tegen te gaan. De smog in de Luikse Maasvallei van december 1930 met zeker zestig doden en de smog van Londen in 1952 met een onbekend aantal slachtoffers zijn wellicht uit het collectieve geheugen verdwenen. Maar de hedendaagse beelden uit Peking en andere Chinese steden maken duidelijk hoe ontzettend milieuvervuilend alle fossiele energiedragers zijn.

Vanaf de vroege jaren negentig heeft het milieuthema het energiethema echter geheel anders beïnvloed, zowel qua inhoud als qua impact. Intussen is genoegzaam bekend dat alle fossiele energie tot uitstoot van broeikasgassen en daarmee tot klimaatverandering leidt. Een op het oog ingewik¬kelde, maar eigenlijk transparante formule verheldert dat: CO2 = P x GDP/P x E/GDP x C/E. Oftewel: de CO2-uitstoot van een land is te berekenen als het product van de bevolkingsomvang, de welvaart per hoofd van die bevolking, de hoeveelheid energie per eenheid welvaart, en de hoeveelheid koolstof per eenheid energie. Daarmee is ook de uitdaging voor het energiebeleid helder. Met een onwaarschijnlijke daling van bevolking en/of welvaart, zit de manoeuvreerruimte alleen in de laatste twee variabelen: minder eenheid energie per eenheid product, en minder koolstof per eenheid energie. Het eerste heette vroeger: rationeel energieverbruik, tegenwoordig vaker: energie-extensivering; het tweede betekent weg van fossiele energie, tegenwoordig vaker: een low carbon economy.

 

OMSCHAKELING NAAR EEN ANDER ENERGIEBELEID

Twee pagina’s geschiedenis van het Europese energiethema leiden tot twee conclusies. In de eerste plaats dat energie in de afgelopen zestig, zeventig jaar met steeds weer nieuwe belangen is omgeven: competitief, betaalbaar, betrouwbaar, marktconform, milieuvriendelijk en klimaatbestendig. En dan zijn we nog voorbijgegaan aan allerlei geopolitieke en technologische motieven en ontwikkelingen. De eerste zijn cruciaal om bijvoorbeeld de Franse keuze voor kernenergie te begrijpen. De tweede, technologische innovatie inspireert bijvoorbeeld al decennialang de Deense, en recentelijk ook de Duitse keuze voor hernieuwbare energie. De tweede les uit de naoorlogse energie¬geschiedenis: het is erg ingewikkeld om in die ontwikkeling een zo fundamentele verandering aan te brengen als nu voor het klimaat nodig is. Ons huidige energiesysteem bestaat aan de “aanbodzijde” uit zeer verschillende producenten en verdelers van allerlei energiedragers, met dure “harde” infrastructuur, variërend van kerncentrales tot LNG-terminals, van hoogspannings- tot aardgasnetten, en met een fijnmazig systeem voor onder meer benzinebevoorrading. Het levert voorbeelden te over van “padafhankelijkheid”: van technologisch, economisch en institutioneel gebonden zijn aan eerder genomen beslissingen. Aan de “vraagzijde” kent het energiesysteem zeer uiteenlopende types energieverbruik en -verbruikers, op hun beurt gebonden door investeringen, gedrag en instituties, variërend van een staalfabriek tot een (diesel)auto. En door dat hele systeem lopen bovendien moeizame verhoudingen tussen publiek en privé, tussen lokaal, nationaal en mondiaal. De overheid, op alle niveaus, en of zij nu veel of weinig bevoegdheden inzake energie heeft, zit hier op alle mogelijke manieren in verweven: van scheurtjes in reactorvaten tot subsidies op zonnepanelen, van hulp aan de staalindustrie tot fiscale aanmoediging voor dieselauto’s – vier deelterreinen waarop de afgelopen decennia nogal wat beleidswijzigingen en beleidsvergissingen gesignaleerd kunnen worden. Hier een fundamentele verandering in aanbrengen, is geen sinecure. Het geeft een beeld van waar de Vlaamse klimaattop voor staat.

Misschien wil Vlaanderen wel leren van het buitenland? Spectaculair of sluipend, vrijwel alle Europese landen zijn bezig met een oefening “omschakeling energiebeleid”. De Duitse Energiewende trekt veel aandacht. Het proces was al vóór 2011 op gang getrokken, de ramp in Fukushima heeft Duitsland definitief van het nucleaire pad doen afzien: de Atomausstieg. Daarbij spelen milieuoverwegingen en politieke acceptatie een rol. Maar Duitsland maakt van het klimaatthema ook een inspiratie voor technologie, onderzoek en bedrijfsleven, waarbij bruinkool trouwens een lastig thema is. Bovendien: de helft van het recentelijk opgestelde hernieuwbare energievermogen is er niet in handen van de overheid, noch van het bedrijfsleven, maar van burgers en coöperaties van burgers, op buurt-, wijk- en stadsniveau. De Energiewende is vooral ook een maatschappelijk gedragen proces, een mooie les voor het jakobijnse Vlaanderen. De ontwikkelingen in het Verenigd Koninkrijk en in Frankrijk halen wat minder het nieuws. Het VK heeft zich, met een destijds innovatieve en moedige klimaatwet, al in 2008 verplicht zijn energiebevoorrading op een andere leest te schoeien. Daarbij is de nucleaire optie trouwens niet uitgesloten. Verder valt op dat, juist ook onder een conservatieve regering, de overheid de liberalisering deels heeft teruggedraaid en weer meer energiebevoegdheden naar zich heeft toegetrokken. Ook dat is voor de Belgische situatie, waar ouderwetse partijpolitieke rellen de discussie voortdurend vervuilen, een interessante les. Frankrijk heeft in de zomer van 2015 la loi de la transition énergétique et de la croissance verte aangenomen. Vertaling in concrete doelen is in discussie. Op enkele punten zit dat land in een met België vergelijkbare situatie: een economisch en politiek zeer dominante, maar riskant verouderde nucleaire sector. Beslissingen over vernieuwing en/of vervanging worden steeds weer uitgesteld, door gebrek aan geld en politieke moed, en door een sterke tegenmacht. Met redelijk wat politieke steun trekken regio’s, departementen en steden intussen voluit de kaart van l’éolien et le PV: de wind en de zon. En voorts aarzelt Frankrijk of het zijn hydro-energie, waarin sinds de jaren 1960 niet meer geïnvesteerd is, opnieuw tot leven zal wekken. Die vertegenwoordigt alleszins een indrukwekkende hoeveelheid slapend elektrisch vermogen.

 

EN BELGIË? EN VLAANDEREN?

Wie systematisch nadenkt over de energietransformatie en de noodzakelijke veranderingen die daarmee samenhangen, komt al gauw tot industrie, huishoudens en mobiliteit als de drie cruciale binnenlandse sectoren of velden: daar moeten de grote veranderingen plaatsvinden. Ook het Argus-rapport volgt die logica. Anderen voegen er de geopolitieke aspecten aan toe en hebben ook oog voor energieomschakeling in het licht van de noord-zuid- en de arm-rijkverhoudingen. Dat complex is precies wat klimaatconferenties en klimaatakkoorden zo ingewikkeld maakt. Dat zal ook de agenda van een Vlaamse klimaattop ingewikkeld maken. Voor de industrie geldt als cruciale vraag: hoe kunnen we zowel de energie-intensieve als de energie-extensieve industrie behouden, en haar stimuleren tot grotere energie-efficiëntie? Het afbouwen van allerlei gevestigde regelingen van (prijs)ondersteuning is een complex thema van industriepolitieke, economische en sociale aard. Voor de huishoudens is de centrale vraag: hoe kunnen we de vraag naar stroom en warmte garanderen én beperken? Bestaande subsidieregelingen voor isolatie en zonnepanelen zijn peanuts in vergelijking met wat daar aan beleid nodig is voor aanmoediging en beperking, voor nieuwbouw en vernieuwbouw.

En de mobiliteit? Voor Vlaanderen/België en ook voor Nederland is dat misschien nog het lastigste. Beide landen hebben een indrukwekkende hoeveelheid personenvervoer: die moet worden teruggedrongen en moet een beroep doen op andere energiedragers en andere technologie. Dat is iets ingewikkelder dan de overkapping van de Antwerpse ring. Maar lastiger nog is het goederentransport: “Nederland distributieland” en “Vlaanderen transportschijf”. Goederentransport is een cruciaal, maar kwetsbaar deel van zowel de Nederlandse als de Vlaamse economie, met laaggeschoolde arbeid, weinig toegevoegde waarde, smalle winstmarges, en een enorme, tot nu toe niet goed inzichtelijk gemaakte schade aan ruimte en landschap, aan milieu en klimaat. Bovendien: in de haven van Rotterdam heeft iets meer dan de helft van de overslag direct te maken met steenkool en petroleum, dus met fossiele energie. Het cijfer voor Antwerpen zal nauwelijks lager liggen. Wat is de toekomst van die havens als we inderdaad afwillen van fossiel? En hoe moet dat met de werkgelegenheid die van die havens afhangt?

Kortom, op een Vlaamse klimaattop zijn complexe maar cruciale keuzes aan de orde. De doelstellingen van het klimaatbeleid, waaraan België en Vlaanderen zich in Parijs hebben verbonden, maken die keuzes evenwel onontkoombaar. De omschakeling van het energiebeleid is een kwestie van lange adem. Dat is op zichzelf al een reden de zaak buiten de politiek van alledag te houden: die laatste heeft de afgelopen decennia voor een op zijn best wankelmoedig energiebeleid gezorgd, op zijn slechtst voor partijpolitiek opbod, met veel warm en koud blazen, en met onzekerheid voor de investeringen van zowel burgers als bedrijven. Parlementaire democratie en lange termijn verdragen elkaar slecht. En behalve gericht op de lange termijn, zal een klimaattop veel politieke energie vergen. Ook dat is, zoals Bourgeois wellicht bedoelde, een reden om het vermogen van de politieke instellingen te vergroten door buiten de constitutionele paden te treden: op weg naar een energiepact of niet, een regering kan dit type proces onmogelijk in haar eentje runnen. Ook in Denemarken, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk zijn en worden sociaaleconomische partners en civil-societyorganisaties in mindere of meerdere mate bij de energieomschakeling betrokken. Dat levert meer energie, lees: meer politieke legitimiteit en acceptatie, en daarmee een grotere kans op uitvoering op. Benieuwd of de Vlaamse regering – en het liefst ook de Belgische – die stap nu eindelijk durft te zetten.

Blijf op de hoogte

Abonneer je op de RSS-feed