La conférence de Frank Vandenbroucke sur la Belgique et les Pays-Bas, de petits États-providence au sein de l’Union européenne

La conférence de Frank Vandenbroucke sur la Belgique et les Pays-Bas, de petits États-providence au sein de l’Union européenne

Le 11 novembre 2017 à Breda (ville de Brabant-Septentrional), l'ancien ministre belge Frank Vandenbroucke a donné une conférence très intéressante sur le rôle de la Belgique et des Pays-Bas, deux petits États-providence, au sein de l'Union européenne. Voici une version résumée et adaptée de ce texte.

 

Sommes-nous le jouet impuissant de forces qui conduisent inévitablement à davantage d’inégalités: mondialisation, numérisation, règles budgétaires européennes? Prenons la Belgique et les Pays-Bas, deux petites économies ouvertes: on s’attendrait à les voir subir, plus que d’autres encore, l’impact de la mondialisation. Ce n’est pas le cas. On constate des inégalités croissantes, mais moins qu’ailleurs. La classe moyenne se maintient convenablement. La mondialisation et l’européanisation ne nous ont pas uniformisés. Les modèles sociaux de la Belgique et des Pays-Bas sont et demeurent très différents. Le constat n’est pas nouveau: les petits états disposent d’une forte faculté d’adaptation quand ils conjuguent leur petite échelle avec une bonne concertation sociale. Le poldermodel néerlandais est souvent vanté comme l’exemple par excellence de cette capacité.

Une jalousie constructive
En 2005, le journaliste flamand Guy Tegenbos a comparé la Belgique et les Pays-Bas dans un article de fond publié par "Septentrion". Il plaidait, entre autres, pour une "jalousie constructive", car les deux pays ont tant à apprendre de leurs différences. Cet appel n’a rien perdu de son actualité. Prenons les statistiques sur la pauvreté: le débat actuel sur le sujet en Belgique a quelque chose de rituel et de démoralisant. La comparaison avec les Pays-Bas soulève des questions pertinentes. Pourquoi y a-t-il moins de pauvreté chez les personnes âgées néerlandaises que chez les personnes âgées belges? Pourquoi y a-t-il, également, moins de pauvreté chez les jeunes néerlandais que chez les jeunes belges? Et pourquoi la pauvreté augmente-t-elle chez les jeunes, aussi bien néerlandais que belges?

En ce qui concerne les personnes âgées, je serai bref ici. Le système des pensions néerlandais n’est pas exempt de problèmes, mais il donne un meilleur résultat que celui des Belges. Cependant, l’on ne peut pas l’importer en Belgique, car il est le fruit d’une longue histoire. Le pensions belges devraient être améliorées à terme, en partant d’une réforme du système par répartition actuellement en vigueur. Hélas, on n’arrive pas à amorcer un débat constructif sur le sujet en Belgique, ce qui constitue une grave menace pour le modèle belge de concertation.

Pourquoi trouve-t-on aux Pays-Bas moins de pauvreté chez les moins de 60 ans? L’explication de la différence est intégralement à imputer à une sous-catégorie spécifique des ménages: les ménages dont les adultes ne participent que peu (ou pas du tout) au marché du travail, et en particulier les ménages avec enfants qui sont dans cette situation. Avec ou sans enfants, les ménages qui entretiennent un lien ténu avec le marché du travail encourent un risque de pauvreté plus grand en Belgique qu’aux Pays-Bas. Cela n’est pas étonnant: le niveau de l’aide sociale néerlandaise est supérieure. Mais non seulement le risque de pauvreté dans ce groupe est plus élevé en Belgique, le groupe lui-même est également plus important: il y a en Belgique davantage de familles avec enfants dont les parents ne travaillent que très épisodiquement, ou pas du tout. C’est dans ce dernier facteur que réside l’essentiel de l’explication des meilleures statistiques de pauvreté néerlandaises. En Belgique, le problème posé par le marché de l’emploi est plus aigu en Wallonie et à Bruxelles qu’en Flandre. Mais il n’y a pas là matière à autosatisfaction pour les Flamands. En Flandre aussi les allocations sont faibles et le fossé financier entre familles en position forte et familles en position faible sur le marché de l’emploi est profond, en comparaison avec ce qui est observé dans d’autres pays. Une notion étendue de la pauvreté, qui prend en compte non seulement le revenu mais aussi la santé, la formation, le logement et des facteurs immatériels, montre une précarité en hausse chez les plus jeunes enfants en Flandre.

Cette constatation désolante - le nombre élevé de ménages belges sans adulte titulaire d’un emploi - est étroitement liée à une autre observation: l’insertion difficile des personnes peu qualifiées dans le marché de l’emploi. Sur ce point également, les deux pays diffèrent: les personnes de faible qualification ont plus souvent un job aux Pays-Bas, encore qu’il s’agisse très souvent d’emplois à temps partiel. La Belgique doit-elle adopter le modèle néerlandais?

Le marché du travail néerlandais : une cible mouvante
Le poldermodel néerlandais doit sa renommée à la diminution spectaculaire du chômage dans les années 1980 et 1990. La négociation, l’élaboration d’un consensus et la coordination efficace des politiques en étaient les éléments essentiels. Les Pays-Bas ont aussi une tradition de "grandes réformes"; la politique Belge procède toujours par petits pas. Ceci ne signifie pas qu’il n’y avait pas de conflits sociaux aux Pays-Bas, ni que les réformes se déroulaient toujours comme prévu: il faut se garder d’une vision idyllique en la matière. Le cœur du succès économique se trouvait dans la modération salariale soutenue, sur la base de l’accord de Wassenaar de 1982. La modération entraîna un excédent commercial jamais vu, un succès mercantile sans équivalent en Europe. Les salaires minimums  étaient encore plus bridés que les salaires moyens. Ainsi, la part des salaires dans le revenu national diminua et les inégalités salariales s’accrurent. Le nombre croissant de ménages à deux revenus soutint cependant le pouvoir d’achat de ceux-ci; les femmes occupaient, massivement, des emplois à temps partiel. Au niveau des familles, l’inégalité des revenus - après une hausse dans les années 1980 - resta limitée.

Aujourd’hui, ce n’est pas seulement le travail à temps partiel qui distingue les Pays-Bas des autres pays. Les Pays-Bas ont un des marchés du travail les plus flexibles de l’Europe du nord-ouest. La flexibilité était un thème politique important dans les années 1990, mais les partenaires sociaux se manifestèrent explicitement eux aussi: leur Flexakkoord de 1996 posa les bases de la législation ultérieure. Pour le personnel "permanent" des entreprises, cela signifierait plus de flexibilité et moins de sécurité, et pour le personnel "flexible", moins de flexibilité et davantage de sécurité. La flexibilité prit un énorme essor, à un point tel que les partenaires sociaux affirmèrent ensemble que la flexibilité  avait été "poussée trop loin". En dépit de l’importance persistante de la négociation  collective aux Pays-Bas, le poldermodel a perdu le contrôle de cette dynamique.

Il existe un segment considérable d’emplois peu rémunérés aux Pays-Bas: 18% des salaires néerlandais se situent en dessous des deux tiers du salaire moyen; en Belgique, la proportion est de moins de 4%. La différence est grande chez les moins de 30 ans: aux Pays-Bas, 47% d’entre eux travaillent pour un bas salaire; en Belgique, ils sont 13%. Les salaires minimums pour les jeunes sont aux Pays-Bas très inférieurs à ceux des plus de 21 ans. En Belgique, depuis 2015 il n’existe plus de  distinction entre les salaires minimums dès 18 ans. Il n’est donc pas surprenant que le taux d’activité soit extrêmement élevé chez les jeunes néerlandais - souvent des étudiants occupant des boulots d’appoint -, alors qu’il est bas en Belgique. On ne peut pas dire que les emplois faiblement rémunérés produisent immanquablement des "travailleurs pauvres": dans bien des cas ces boulots sont tenus par des gens vivant en ménage avec d’autres ayant un emploi mieux payé, et ils disposent ainsi d’un bon revenu familial. Cela ne veut pas dire que ce modèle soit exempt d’effets secondaires; nous l’allons voir tout de suite.

La Belgique doit-elle copier ce modèle? En fait, les raisons des statistiques de pauvreté meilleures aux Pays-Bas étaient déjà apparentes depuis le début des années 1990, avant la "percée" de la flexibilité: les familles où personne ne travaillait étaient moins nombreuses et cette différence - à l’avantage des Pays-Bas - ne fit que s’accroître au cours des années 1990. La protection du revenu pour les familles privées d’emploi était meilleure aux Pays-Bas qu’en Belgique. Ceci étant, une observation s’impose immédiatement: aujourd’hui, l’aide sociale néerlandaise est toujours supérieure, mais l’écart avec la Belgique s’est réduit. Dans les années 1990, les Pays-Bas ont surtout misé sur l’emploi, tandis que les allocations devenaient moins généreuses; en Belgique, on observa aussi une érosion des allocations sociales à cette époque, mais moins rigoureuse.

Dans la politique néerlandaise se trouvaient aussi les germes d’une plus grande inégalité entre les actifs. La modération salariale soutenue et la baisse des salaires les plus bas accentuèrent la tension salariale du fait que, dans la pratique, les plus hauts salaires étaient moins affectés par la modération. La combinaison d’emplois à temps partiel et à plein temps engendrait une redistribution parmi  les familles, mais en même temps les ménages à double revenu voyaient leurs ressources augmenter davantage que celles des familles à soutien unique. Le résultat ne fut pas une forte augmentation des inégalités, du moins pas comme celles-ci sont évaluées traditionnellement. Mais si l’on se focalise sur les plus hauts et les plus bas revenus, on constate bien une inégalité croissante.

Les limites du succès néerlandais
Chaque modèle social se heurte, à un certain moment, à un plafond: il apparaît que la proportion de familles néerlandaises dans lesquelles personne ne travaille a touché le fond à la fin des années 1990. En Belgique et aux Pays-Bas on voit maintenant la pauvreté se développer selon des modèles similaires: elle s’accroît systématiquement, non pour le groupe de familles dont les adultes sont "très actifs" ou "régulièrement actifs", mais bien pour celui dont les adultes sont "très peu actifs". La position de départ des Pays-Bas est meilleure, mais maintenant la tendance est bien la même dans les deux pays.

L’inégalité croissante entre les plus hauts et les plus bas revenus n’est pas le seul effet secondaire de ce modèle basé sur la modération salariale et l’hyper-flexibilité. Cok Vrooman, un chercheur du Sociaal en Cultureel Planbureau (Bureau de planification sociale et culturelle des Pays-Bas), a décrit comment 35 ans de transformations de la protection sociale et du marché du travail ont ébranlé les certitudes: "participer, mais dans l’incertitude" est un modèle qui frappe certains groupes sociaux plus lourdement que d’autres. On peut aussi se demander si les petits boulots massivement occupés par des étudiants sont, au plan social, un bon choix: je ne vois pas la Belgique s’engager de bon cœur dans cette voie.

Il se produit là un effet de volant d’inertie: dans la mesure où le partage des risques et des revenus au sein des familles diminue l’importance des mécanismes de protection individuelle classiques, comme les salaires minimums, on accorde moins d’attention à ces mécanismes classiques. Mais cette logique a aussi ses limites: l’érosion des normes traditionnelles sur le marché du travail conduit bien à une plus grande inégalité entre les actifs. En dépit de l’importance persistante de la négociation collective, le poldermodel a perdu le contrôle de cette dynamique. Le constat dans l’accord social de 2013 (17 ans après le Flexakkoord de 1996) que la flexibilité "est allée trop loin" en témoigne dans un certain sens.

L’idée selon laquelle de plus en plus de personnes sont confrontées à une insécurité qu’elles n’ont pas choisie est devenue - bien davantage que l’inégalité - un thème politique aux Pays-Bas. À l’instar du gouvernement Rutte II, le gouvernement Rutte III a annoncé de nouvelles mesures afin de trouver un équilibre entre "sécurité" et "flexibilité". Je n’ose pas dire si ces mesures sont suffisantes, mais elles illustrent bien l’idée largement répandue d’une flexibilité de l’emploi excessive aux Pays-Bas. Cependant, une réflexion plus approfondie sur le modèle de développement sous-jacent s’impose. La capacité du poldermodel n’est plus au diapason des développements de l’économie, du marché du travail et de la politique, et a besoin d’être révisée, comme l’exprime la conclusion d’un groupe de chercheurs néerlandais: "Le narratif traditionnel qui veut que la compétitivité internationale des entreprises, stimulée par la modération salariale, est la recette pour un fonctionnement satisfaisant de l’économie et du marché du travail, ne suffit plus. Il faut consacrer plus d’attention à la stimulation de la consommation interne, au recul des inégalités grandissantes, aux dettes privées et à  la vulnérabilité face au système financier international. Une priorité particulière doit aussi être accordée à l’amélioration de la qualité du travail, à la productivité et à l’innovation."1

Réformateurs au nord, circonspection au sud ?
L’exemple néerlandais montre qu’il est possible de mieux protéger financièrement les personnes sans emploi que la Belgique ne le fait. Les allocations belges sont trop faibles. Il y’a un corollaire: ce n’est pas par hasard si la mise à l’emploi est, depuis longtemps, une priorité de l’ordre du jour aux Pays-Bas. En outre, l’activation des personnes sans emploi est organisée dans un cadre explicitement décentralisé, donnant un rôle important aux communes. Cette expérience comporte des leçons intéressantes pour les Belges. En Belgique, une décentralisation a été réalisée en 2015 par le transfert aux Régions (Flandre, Wallonie, Bruxelles) de la politique active de l’emploi. Dans le même temps, on observe une décentralisation de faite - même s’il est se passe de façon silencieuse - d’une part croissante de la politique sociale vers les municipalités. Cette décentralisation silencieuse est le résultat du poids croissant, dans la protection des personnes sans travail, du revenu d’intégration qui est géré par les communes belges. En Flandre il n’existe malheureusement pas de débat sur la double question soulevée par ces évolutions institutionnelles: comment faire de ce paysage nouveau, décentralisé, un succès en matière de lutte contre la pauvreté et d’intégration sur le marché de l’emploi, et comment développer la capacité de gestion  des municipalités, notamment en les intégrant dans des réseaux plus larges? Au cours des décennies passées, les Régions belges se sont vu attribuer toujours plus de compétences. Mais la Flandre se comporte aujourd’hui comme un jeune état-nation plutôt centraliste.

Les Néerlandais sont des réformateurs. Ils ont parfois tendance à un certain "excès de zèle"; mais on ne peut pas nier que leurs réformes sont basées sur quantité d’études et de concertations. Des réformes systématiques et approfondies sont peu fréquentes en Belgique. On revient difficilement sur des tabous. Un marché du travail plus flexible avec un coût salarial plus bas pour les travailleurs peu qualifiés peut-il créer, en Belgique, des opportunités pour des personnes qui ne sont pas au travail actuellement, mais sans "tomber dans l’excès" comme aux Pays-Bas? Peut-on, par un tax shift (une substitution des prélèvement sur les revenus du travail par d’autres ressources de financement) plus ambitieux, baisser encore le coût salarial des salariés les moins qualifiés sans porter atteinte au pouvoir d’achat de ceux qui occupent un tel emploi? Il serait souhaitable d’ouvrir un débat de fond sur le sujet. Pour éviter tout malentendu: offrir aux personnes qui travaillent déjà à 4/5èmes de temps la possibilité de compléter leurs revenus par des travaux d’appoint "flexibles" - comme le gouvernement belge le propose maintenant -, est l’exemple d’une intervention ad hoc qui ne répond pas au vrai défi structurel, le manque d’emplois dans le secteur privé pour ceux qui ne travaillent pas aujourd’hui. Par ailleurs, il faut investir dans  l’économie sociale (le secteur des emplois de proximité, des ateliers protégés, etc.). Le marché offre plus de possibilités qu’on n’en utilise actuellement, mais le mot d’ordre politique, à la mode en Flandre, selon lequel tout le monde doit finalement "passer par" le marché, est naïf.

Un nouveau vent européen
La flexibilité ne doit pas être diabolisée mais elle n’est pas un but en soi. Assurer une certaine stabilité reste une mission essentielle des États-providence, au niveau macro-économique, mais aussi dans la vie personnelle des gens. Les deux vont de pair: la protection du revenu des personnes qui perdent leur emploi a un effet d’amortisseur macro-économique. Comment assurer tant la stabilité et la flexibilité nécessaire, et comment les articuler? Voilà le cœur du débat sur l’avenir de l’Union monétaire européenne. Lors de la création de l’Union monétaire, l’idée centrale de la Stratégie européenne pour l’emploi était que les états membres avaient besoin de marchés du travail flexibles, et que la flexibilité et la sécurité individuelle pouvaient s’accorder par le développement des aptitudes individuelles et leur mobilisation. En ce qui concerne le dialogue social, le message envoyé aux états membres était qu’ils devaient surtout décentraliser leur négociation salariale. Aujourd’hui, c’est un vent nouveau qui souffle dans la Commission européenne, comme en témoignent toute une série de communications récentes: l’union monétaire a besoin de stabilisateurs automatiques au niveau de la zone euro, par exemple par le biais d’une réassurance des caisses d’assurances-chômage nationales; il existe un besoin de stabilité en ce qui concerne la part des salaires dans le revenu national, et les salaires allemands et néerlandais devraient augmenter davantage; c’est pourquoi une coordination des négociations salariales est utile (plutôt qu’une simple décentralisation); dans tous les états membres, des salaires minimums convenables et une assurance-chômage adéquate sont nécessaires, et tout Européen qui travaille devrait avoir accès à la protection sociale. Un tout autre message! 

Comment la Belgique et les Pays-Bas se positionnent-ils dans ce débat européen? L’accord gouvernemental Rutte III veut fermer la porte à presque toutes les solutions concrètes suggérées par la Commission européenne pour stabiliser l’union monétaire sous une forme ou une autre de solidarité budgétaire. Dans ces conditions, il est difficile pour les Pays-Bas de jouer un rôle créatif dans les négociations européennes.

Vis-à-vis du constat que la stabilisation de l’Union monétaire exige davantage de solidarité, le gouvernement belge aussi réagit aujourd’hui avec une grande circonspection. Ce qu’on appelle "l’euroréalisme" de la N-VA (le partenaire gouvernemental nationaliste-flamand) limite la marge de manœuvre du gouvernement Michel. Mais les hésitations Belges ne se limitent pas à un parti: au cours des dix dernières années, la Belgique s’est surtout employée en Europe à défendre des acquis nationaux, qu’il s’agisse d’acquis sociaux ou d’échappatoires fiscales. Cela ne veut pas dire que les Pays-Bas et la Belgique ne jouent aucun rôle dans les débats sociaux au sein de l’Union européenne. Les deux pays furent actifs dans le débat sur le détachement des travailleurs, qui s’est conclu par une proposition de réforme importante. Les Pays-Bas et la Belgique sont certainement acquis aux principes contenus dans le Socle européen des droits sociaux, et au modèle social qui est à sa base. Et on peut s’attendre à ce que les dirigeants néerlandais et belges approuveront la conversion des beaux principes du Socle en politiques concrètes - ce qui constitue effectivement un défi crucial. Mais quand on aborde la question d’une plus grande solidarité européenne, les gouvernements belges et néerlandais n’y sont pour personne.

Pourtant il faudra trouver dans l’Union européenne un nouvel équilibre entre la responsabilité individuelle des états membres et la solidarité entre eux. Dans les années 1990, les pays du Benelux se posaient ensemble en médiateurs en Europe. Cette tradition s’est perdue dans les années 2000. Néanmoins les Néerlandais et les Belges demeurent bien placés pour jouer ce rôle ensemble: les Belges affirment souvent une certaine sympathie vis-à-vis des positions françaises, les Néerlandais comprennent les Allemands. Alors, plutôt qu’un rôle défensif, c’est un rôle proactif qui s’impose. Et on doit évaluer correctement à quel point les problèmes sociaux nationaux ont leur place dans un débat élargi à l’Europe. Je suis parfois stupéfait du traitement de ce débat européen par les public intellectuals néerlandais: c’est comme si l’intégrité néerlandaise se trouvait menacée par toute tentative de promouvoir davantage de solidarité, et de ce fait de stabilité en Europe.

Les différences entre les Pays-Bas et la Belgique illustrent néanmoins que l’Union européenne n’homogénéise pas les états membres. Elle ne le fera pas non plus dans le futur. Mais le débat sur notre avenir social est bien, en partie, un débat européen. L’Union offre un cadre dans lequel on peut apprendre les uns des autres: c’est trop peu souvent le cas. Mais il y a plus. La Belgique et les Pays-Bas jouent aujourd’hui dans le débat social européen, chacun à sa manière, un rôle avant tout défensif. Des réformes sont nécessaires pour que l’Union monétaire puisse être utile aux états membres dans une tâche essentielle: veiller à la stabilité. Un cheminement défensif à l’égard de l’Union européenne n’est pas un cheminement sûr mais, à terme, risqué. Les petits États- providence peuvent bien prospérer dans l’Union européenne, mais ils ne doivent pas être "petits" dans leur vision de l’Union européenne.


Frank Vandenbroucke
Professeur à l’«Universiteit van Amsterdam».
Traduit du néerlandais par Marcel Harmignies.

L’intégralité de ce texte (en néerlandais) se trouve sur www.pacificatielezingen.org.

Note :
1 Maarten Keune (réd.), Nog steeds een mirakel? De legitimiteit van het poldermodel in de eenentwintigste eeuw (Encore un miracle? La légitimité du modèle des polders au XXIe siècle), Amsterdam University Press, 2016.

Photo J. Oerlemans.

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